Moldova: la risoluzione del conflitto in Gagauzia.

Nel 1994 la Repubblica di Moldova ha riconosciuto lo statuto di autonomia territoriale alla regione della Gagauzia, situata nella parte meridionale del Paese, mettendo fine a uno stallo istituzionale durato quattro anni. Il caso gagauzo rappresenta un interessante esempio di risoluzione di un conflitto etnico regionale, che contrasta con il risultato negativo finora raggiunto in relazione al “conflitto congelato” in Transnistria. Nonostante la risoluzione formale della questione della Gagauzia, alcuni problemi rimangono ancora irrisolti, specialmente riguardo agli equilibri politici e istituzionali fra le autorità moldave e le Autonomie territoriali.
Il contesto storico
La regione della Gagauzia è situata nella parte sud occidentale della Repubblica di Moldova ed è costituita da un territorio centrale, al cui centro si trova la capitale Comrat, e da due enclavi, sviluppatesi intorno alle città di Ceadîr Lunga y Vulkaneşti. La popolazione gagauza ammonta a circa 150 mila abitanti, un terzo dei quali risiede a Comrat e trova la maggior fonte di sussistenza economica nell’agricoltura, specialmente nella viticoltura. Mentre la lingua principalmente utilizzata nel resto della Repubblica di Moldova è il rumeno, i gagauzi utilizzano il turco e, in misura ridotta, il russo (specialmente nell’educazione e nel commercio) come risultato della russificazione imposta durante il periodo sovietico. Nella Repubblica di Moldova, cosí come in Gagauzia, la religione piú diffusa è il Cristianesimo ortodosso.
Il nazionalismo gagauzo è rimasto fino alla fine degli anni ottanta un movimento ristretto all’inteligentsia, mentre nel 1988 si è trasformato in entità politica, il “Popolo gagauzo” guidato da Stepan Topal, che si è opposto al progetto di annessione della Repubblica di Moldova da parte della Romania, voluto da Chisinau.
I fattori che hanno provocato la nascita del “Popolo gagauzo” sono di natura politica, sociale, etnica e linguistica. La Gagauzia ha dichiarato la propria indipendenza il 19 agosto del 1990, stabilendo Comrat come capitale. Non avendo avuto un passato di indipendenza nazionale, le elites gagauze hanno avviato il processo di costruzione dell’identità nazionale dalla base, elaborando i propri simboli, oltre ad aver stabilito la cooperazione economica e in materia di difesa con la Transnistria, proclamatasi indipendente nel settembre del 1990.
Il Parlamento centrale di Chisinau ha dichiarato l’incostituzionalità della proclamazione dell’indipendenza delle due repubbliche, causando l’inizio di una fase di conflitto armato – tuttora congelato – in Transnistria, mentre in Gagauzia la sovranità moldova è stata sostanzialmente accettata. Il fatto che i gagauzi non abbiano fatto ricorso alle armi per contestare l’appartenenza alla Repubblica di Moldova si spiega con il mancato sviluppo delle istituzioni di governo decentrato gagauzo, con l’assenza di una base industriale nella regione – che la rende economicamente dipendente da Chisinau – e con l’assenza di alleati esterni influenti. Il mancato interesse russo per la Gagauzia è dovuto al poco peso economico e demografico della regione, dove non vive una significativa minoranza russofona e dove non è presente l’Esercito russo.
Nel 1994, il Presidente moldavo Mircea Snegur ha firmato la Costituzione nella quale si riconosce alla Gagauzia lo statuto di “unità territoriale autonoma e parte integrante della Repubblica di Moldova” con il diritto di eleggere un Governatore (Baskan) e un’Assemblea popolare regionale. Nello stesso anno è stata approvata la “Legge sullo statuto speciale della Gagauzia”, che stabilisce il reparto delle competenze fra l’autorità centrale di Chisinau e l’autorità regionale di Comrat. Questi due testi hanno sancito la risoluzione formale e pacifica della questione gagauza, durata quattro anni.
L’attuale situazione della Gagauzia
La Costituzione moldava stabilisce che il Parlamento nazionale è “l’unico organo legislativo della Repubblica Moldova” (art. 69), riconoscendo alla Gagauzia il diritto d’iniziativa legislativa (art. 73). Questo diritto sancito formalmente è limitato nella pratica dalla bassa rappresentazione gagauza nel Parlamento moldavo, legata al fatto che i gagauzi rappresentano appena il 3,5% della popolazione totale. Un altro fattore che limita la rappresentazione gagauza nelle istituzioni politiche statali è la struttura del sistema partitico moldavo, strutturato intorno a grandi partiti con base nazionale, fra i quali spiccano il Partito dei Comunisti e il Partito Liberale.
La  “Legge sullo statuto speciale della Gagauzia” del 1994 stabilisce il reparto delle competenze fra le autorità centrali e le autorità regionali, nel rispetto di quattro principi:
1)    Il principio di sussidiarietà, secondo il quale il Governo centrale può occuparsi di materie che non siano di sua competenza esclusiva solo se le autorità autonomiche non si dimostrano capaci di conseguire gli obiettivi preposti.
2)    Il principio della capacità amministrativa, stando al quale le competenze possono essere affidate alle Autonomie territoriali solo quando queste ultime abbiano le capacità materiali e le risorse umane per portarle a termine.
3)    Il principio di proporzionalità, che stabilisce che l’azione del Governo centrale non deve superare, nella forma e nel contenuto, i limiti stabiliti dalla Costituzione.
4)    Il principio dell’efficienza economica, che implica l’attribuzione delle competenze al livello di governo che possa svolgerle con una spesa minore in termine di risorse economiche, umane e materiali.
Stando a quanto indicato dall’articolo 12 della legge del 1994, l’Assemblea popolare gagauza dispone delle competenze legislative negli ambiti di scienza, cultura e educazione; pianificazione urbana; sanità e sport; bilancio e tasse locali; economia ed ecologia; relazioni laborali e previdenza sociale. Oltre a questi sei ambiti di competenza generale, l’articolo 12 garantisce ulteriori poteri all’Assemblea popolare della Gagauzia, come l’attività legislativa (adozione di simboli regionali, creazione di titoli onorifici), l’amministrazione (cambio dei confini dei paesi e dei villaggi, conduzione delle elezioni regionali, conduzione di referenda locali), la coordinazione politica (participazione alla politica interna e estera moldava negli aspetti rilevanti per gli interessi gagauzi, proposta al Parlamento moldavo sulla dichiarazione dello stato d’emergenza in Gagauzia) e il ricorso a meccanismi di arbitrato presso la Corte costituzionale moldava, in caso di presunta violazione del reparto delle competenze da parte del Governo centrale.
Le questioni ancora irrisolte dell’autonomia gagauza
Stefan Wolff del “Centro per la gestione di crisi internazionali e per la risoluzione dei conflitti” dell’Università di Nottingham afferma che le previsioni legislative dell’articolo 12 non sono sufficientemente chiare e che provocano il rischio di una compressione delle competenze delle autorità regionali gagauze da parte delle istituzioni nazionali.
Il fatto che il testo non stabilisca una competenza esclusiva gagauza lascia presagire il fatto che, in caso di conflitto fra una legge nazionale e una legge regionale in uno degli ambiti stabiliti dall’articolo 12, il Parlamento moldavo possa impugnare la costituzionalità della legislazione gagauza davanti alla Corte costituzionale nazionale. L’enorme peso politico delle istituzioni di Chisinau, soprattutto se comparato con le autorità di Comrat, mette a rischio l’autonomia effettiva del governo decentrato.
I timori di Wolff sono confermati dai “Fondamenti costituzionali dell’autonomia della Gagauzia”, pubblicato dal Parlamento moldavo, in cui si afferma che “l’autonomia gagauza, per quanto ampia possa essere, è esclusivamente amministrativa [...] Le autorità della Gagauzia devono svolgere la loro attività nell’ambito statale, e non al di fuori di esso”. Secondo Wolff, il concetto di autonomia amministrativa è eccessivamente generico e non garantisce la tutela della libertà d’azione del governo di Comrat. Inoltre, le scarse capacità economiche della Gagauzia, regione agricola poco popolosa, impediscono alle autorità regionali di portare a termine tutti i compiti stabiliti in modo generico dalla Legge del 1994.
Un altro fattore aggravante, suggerito da Oleh Protsyk, è il fatto che, dal 1994 ad oggi, il Parlamento moldavo “ha prodotto centinaia di atti legislativi che regolano le più diverse relazioni sociali all’interno del Paese, senza prendere in alcuna considerazione lo statuto speciale della Gagauzia”, con lo scopo di restringere progressivamente la libertà d’azione delle Autonomie regionali. Stando a quanto affermato da Protsyk, negli ultimi anni le leggi moldave hanno progressivamente legislato negli ambiti previsti dal citato articolo 12 della legge del 1994, limitando di fatto la libertà d’azione dell’autogoverno regionale gagauzo.
Conclusioni
Nonostante la risoluzione pacifica della disputa politica e istituzionale – non priva di connotazioni etnico-linguistiche – fra la Repubblica di Moldova e la regione della Gagauzia, il processo di garanzia dell’autonomia speciale gagauza mantiene importanti contraddizioni, evidenti soprattutto dal punto di vista legislativo.
Nonostante questo, la risoluzione della questione gagauza rappresenta un interessante caso di gestione di un conflitto etno-politico regionale, che potrebbe essere un esempio per la risoluzione del conflitto congelato fra Repubblica di Moldova e Transnistria, conflitto che si protrae da oltre vent’anni.